1.  Premessa e obiettivi della ricerca

La legge istitutiva della Città Metropolitana afferma che il Piano Strategico: “Costituisce l’atto d’indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza”. Il Piano Strategico Metropolitano si configura quindi come documento cardine per la Città Metropolitana, esso ha validità triennale e deve essere aggiornato annualmente.

Questa funzione chiave si ritrova negli statuti già approvati dalle Città Metropolitane. Ad esempio nello Statuto della Città Metropolitana di Milano si legge che il Piano Strategico è: “L’atto fondamentale di indirizzo dell’azione della Città Metropolitana (…) configura gli scenari e determina gli obiettivi generali di sviluppo della comunità (…) formula una visione di lungo periodo, funzionale a definire una strategia in grado di orientare lo sviluppo del territorio nelle sue diverse componenti” (art. 34). Parole simili e stessi concetti possiamo leggere nello Statuto bolognese: “Nel Piano Strategico si definiscono gli obiettivi generali, settoriali e trasversali di sviluppo nel medio e lungo termine per l’area metropolitana, individuando le priorità di intervento, le risorse necessarie al loro perseguimento e il metodo di attuazione” (art. 12). E nello Statuto della Città Metropolitana di Venezia un intero articolo, il 7, è dedicato alla pianificazione strategica e vi si legge: “Il Piano Strategico triennale rappresenta la funzione fondamentale della Città Metropolitana di Venezia che definisce la visione futura del suo territorio, fondando le proprie analisi e prospettive sulle vocazioni ed eccellenze che lo contraddistinguono e favorendone la competitività ed attrattività nel rispetto della sua tradizione storico-culturale”. Un articolo dettagliato, tanto da essere composto da ben 7 commi sub paragrafi, nel quale il dato saliente è che il Piano Strategico viene riconosciuto come: “La funzione fondamentale della Città Metropolitana”.

In Italia non si parte da zero. La Pianificazione strategica è stata ampiamente sperimentata: Torino, Bologna, Firenze, Venezia, Milano, Genova, ecc. Ma il contesto nel quale si inserisce oggi è mutato e quindi è necessario maneggiare con cura questo strumento: oggi non si tratta di una pianificazione strategica unicamente sovracomunale, ma di una pianificazione che deve inserirsi in un contesto istituzionale mutato, in primis, per il peso sempre più importante dell’Unione Europea. Un obiettivo è integrare al meglio gli strumenti finanziari sovranazionali a disposizione, questione ancor più importante in una fase storica di contrazione delle risorse a disposizione degli enti pubblici.

Altro punto importante è la differenza tra questo strumento pianificatorio e quelli utilizzati dalle “vecchie provincie”. Siamo davanti ad uno strumento che ha come obiettivo un piano condiviso che punti al rilancio del territorio economico e sociale, un piano in grado di formulare un’agenda di temi di ampio respiro (vedi le linee guida dell’UE) che non sempre si possono imbrigliare nelle strette maglie dell’ordinaria pianificazione urbanistica. Del resto la pianificazione urbanistica sovra-locale è già assolta dal PTCP (Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale) che potrà essere rivisto e corretto, ma è altro dal Piano Strategico Metropolitano.

Se questi sono due punti assodati nel dibattito di questi ultimi mesi, si aprono comunque molti scenari/interrogativi su come impostare la pianificazione strategica, in particolare su come stilare il primo Piano Strategico, che gioco forza si inserisce nel periodo di rodaggio del nuovo ente, quando la Città Metropolitana è ancora ben lontana dall’aver assunto un ruolo chiaro. La Città Metropolitana di Venezia è partita in ritardo di circa un anno rispetto agli altri enti metropolitani ma questo nella fase iniziale ha rappresentato un’opportunità, perché ha consentito di verificare con attenzione quanto già fatto da altri territori.

Il quadro, da una prima ricerca, appare frastagliato. Dopo la costituzione delle Città Metropolitane in seguito alla Legge 56/2014, l’unico Piano Strategico Metropolitano approvato risulta quello milanese (se escludiamo il caso di Bologna in cui il Piano Strategico Metropolitano 2013 sta subendo un forte processo di revisione in seguito all’istituzionalizzazione della Legge Delrio) mentre la pianificazione strategica già approvata dai Comuni capoluoghi in passato è in alcuni casi ancora viva (ad esempio Torino), in altri abbandonata (Venezia). Il processo è comunque avviato in tutte le Città Metropolitane.

Secondo i dati raccolti dal Dipartimento per la pianificazione strategica dell’ANCI le Città Metropolitane mostrano un forte dinamismo anche se non ancora con risultati commisurati agli sforzi compiuti. Comunque quasi ovunque sono state identificate responsabilità specifiche e sono stati attivati uffici o gruppi di lavoro che sono a buon punto, così come le attività di studio e di ascolto del territorio, con interlocutori privilegiati (Comuni, Unioni, organizzazioni di categoria) nonostante, in termini generali, in Italia siamo arrivati con ritardo, rispetto ad altri Paesi, nel riconoscere che le Città necessitano di assetti, poteri, regole, risorse e strumenti adeguati alla complessità dei problemi. Quest’ultima acquisizione del resto è ancora osteggiata da alcuni enti come la Regione Veneto dove la legislazione regionale ignora ancora oggi la Città Metropolitana.

Come ricorda Raffaella Florio, direttrice di ReCS (Rete delle città strategiche) e capo del Dipartimento Coordinamento delle Città Metropolitane e Aree vaste-Riforma territoriale, il Piano Strategico nasce storicamente verso la fine degli anni ’90 configurandosi come atto volontario in cui le amministrazioni locali e le rappresentanze di interessi aderivano e condividevano una serie di progetti attraverso un processo partecipativo, progetti che poi ogni soggetto si impegnava a realizzare. Ora, nello scenario della riforma Delrio, il Piano Strategico Metropolitano è invece un atto obbligatorio, che si espone a due rischi: il primo è che il Piano Strategico normato diventi un ostacolo perché comporta procedure, modalità, tempi e stakeholders precisi; il secondo è che interpreti i confini territoriali metropolitani come limiti di intervento per la pianificazione strategica, perdendo il largo orizzonte caratteristico della pianificazione strategica e assimilandosi perciò agli strumenti di pianificazione tradizionali. Un Piano Strategico istituzionalizzato può però rafforzare la capacità di sostenere le strategie e gli obiettivi nel tempo e di implementare il Piano stesso, trovando una declinazione operativa negli strumenti di programmazione e nelle politiche ordinarie¹.

È quindi chiaro come i contenuti del Piano Strategico Metropolitano non debbano essere decisi a tavolino, ma debbano emergere in prima istanza dai portatori di interesse e ordinati in un quadro strategico che definisce l’interesse di attuazione per la Città Metropolitana nel suo complesso. Il primo Piano Strategico della Città Metropolitana è inoltre ancora più importante in quanto è un Piano Strategico che potremmo definire “costituente” per un ente che ad oggi non è ancora riuscito a incidere nella governance metropolitana e tanto meno creare senso di appartenenza e comunità alla dimensione metropolitana tra i cittadini.

Il nostro contributo a questo processo che dovrebbe mobilitare più soggetti possibili, parte approfondendo in primo luogo lo stato dell’arte in alcune Città Metropolitane (Bologna, Torino, Milano) per ricavare utili suggestioni di carattere metodologico (come) e tematico (cosa, ossia i contenuti); in secondo luogo punta a individuare quali siano le “emergenze” concrete, i problemi da inserire all’interno di una strategia complessiva. Una soluzione compiuta attraverso l’esame attento dei temi affrontati dai quotidiani locali nell’ultimo anno; terzo cerca di tratteggiare alcuni scenari di ordine generale su macro ambiti specifici. Non rappresenta quindi l’elaborazione di un Piano Strategico esaustivo, ma la selezione di temi sulla base di scenari individuati come prioritari, attraverso un percorso di ricerca iniziato con il lavoro Venezia Città Metropolitana² e che si è implementato con una lettura degli studi apparsi in questi ultimi anni oltre che di un ascolto in alcuni momenti strutturato con veri e proprio tavoli di confronto organizzati dalla Fondazione Gianni Pellicani (tavoli di partecipazione) e una ventina di interviste a stakeholders e studiosi.

Potremmo dire che il nostro contributo è un atto nel quale cogliere alcuni indirizzi ben sapendo che il Piano Strategico Metropolitano vero e proprio dovrà invece essere un piano molto più particolareggiato e con una precisa roadmap per realizzare i diversi interventi che saranno indicati. Gli ambiti individuati sono: mobilità/logistica; turismo/commercio; ricerca/cultura; casa/spazi abbandonati; il tema del reperimento delle risorse (federalismo fiscale); e infine il welfare. Tutti i capitoli sono stati pensati per proiettare la Città Metropolitana di Venezia in un futuro possibile .La grande occasione che il Piano Strategico offre al nostro territorio è proprio quella di costruire il consenso attorno a scenari che vadano ben oltre il singolo mandato di una amministrazione. Il Piano Strategico inteso quindi non solo come strumento politico, ma soprattutto come luogo dove definire le grandi azioni di intervento in una logica di medio-lungo periodo. I sei scenari che abbiamo presentato e contraddistinto con E se Venezia…? intendono rappresentare questo tipo di progettualità, riprendendo anche parte della ricerca già presentataVenezia Città Metropolitana nella quale ogni capitolo si chiudeva con degli enunciati prospettici che proiettavano le riflessioni in un futuro prossimo, uno strumento a sua volta mutato da DATAR, Gilles Pinson et Max Rousseau, Les Systèmes Métropolitains en France. Conditions, systèmes, environnements, Systèmes Métropolitains de Territoires 2040.

Questo lavoro è concepito come una piattaforma aperta da implementare con schede tematiche e/o territoriali, costruite attraverso un percorso partecipato con il contributo di gruppi di lavoro, stakeholder, studiosi e quanti siano interessati ad arricchire questo progetto. In appendice si può trovare una scheda-tipo. Obiettivo finale è offrire il nostro contributo a costruire una nuova Idea di Città rivolta al futuro, in linea con le trasformazioni urbane in atto.