2.2.1  Bologna

Bologna ha dalla sua parte una lunga storia di condivisione degli indirizzi della città: la prima conferenza metropolitana risale al 1994 a seguito della sottoscrizione di un accodo tra 49 sindaci dell’area metropolitana e il Presidente della Provincia. La conferenza si è poi allargata ai presidenti dei consigli di quartiere di Bologna e al Presidente della Regione coinvolgendo di fatto tutti i livelli istituzionali sub-statali. Nonostante la conferenza fosse nata come strumento temporaneo, ha continuato a ricoprire un ruolo di primo piano nella produzione di politiche pubbliche per l’area metropolitana di Bologna.

La diretta conseguenza di questa lunga tradizione di condivisione degli obiettivi, come fa notare Allulli¹, è che Bologna risulta essere la città più attiva nella formulazione partecipativa dello Statuto metropolitano, sul quale sono già stati attivati tavoli negoziali e processi partecipativi anche attraverso strumenti deliberativi quali il town meeting, l’open space technology, il world cafè. Il processo di “metropolizzazione” è rinvenibile anche nella realizzazione, su iniziativa del Comune e della Provincia di Bologna insieme a diversi Comuni dell’area metropolitana e ad attori non istituzionali, di un Piano Strategico Metropolitano che, secondo i promotori, è “strutturato in una dimensione metropolitana, che ci sta portando a ragionare su dimensioni vaste, capaci di organizzare una massa critica sufficiente di risorse territoriali ed economiche intercettando dinamiche che altrimenti resterebbero fuori dal nostro orizzonte”. Il complesso insieme di attività già realizzate, l’elevato grado di strutturazione e regolazione delle arene della governance metropolitana, il largo coinvolgimento di attori istituzionali e non istituzionali sono fattori che consentono di individuare nel caso di Bologna un grado elevato di “metropolizzazione”.

La lunga storia di condivisione degli indirizzi delle politiche con i portatori di interesse istituzionali e non nell’area provinciale configura Bologna come area ad elevato grado di “metropolizzazione” nonostante questa non abbia mai, fino alla legge Delrio, voluto dotarsi di uno strumento di pianificazione strategico vero e proprio. Nel 2013 Bologna è stata inoltre la prima città in Italia a dotarsi di un Piano Strategico sul modello previsto dalla legge 56/2014 partendo dall’ascolto delle Unioni di Comuni per riflettere sui punti di forza e di debolezza, e individuando le linee essenziali della prossima stagione di pianificazione strategica. Su questa tradizione si innesta il nuovo PSM 2.0 che conterrà “gli obiettivi generali, settoriali e trasversali di sviluppo nel medio e lungo termine per l’area metropolitana, individuando le priorità di intervento, le risorse necessarie al loro perseguimento e il metodo di attuazione”. A maggio 2016 sono state approvate le linee di indirizzo del nuovo PSM 2.0. Studiare il caso di Bologna è quindi interessante soprattutto per verificare l’interpretazione della durata triennale del Piano Strategico e i suoi meccanismi di verifica e rinnovo sia degli obiettivi che dello stato di attuazione dei progetti².

2.2.1.1 Il PSM 2013

Il Piano Strategico 2013 è stato un processo volontario e collegiale di più soggetti pubblici e privati, teso alla condivisione e alla costruzione di una visione del futuro del nostro territorio, e mirato al suo posizionamento sulla scena regionale, nazionale e internazionale.

In esso trovano esplicitazione le differenti rappresentazioni dei problemi e delle priorità; si confrontano e trovano mediazione interessi e bisogni anche antagonisti; si mettono a punto gli obiettivi e le strategie necessarie; si definiscono i progetti possibili, le risorse potenzialmente utilizzabili e soprattutto si raccolgono le assunzioni di responsabilità dei diversi partner, pubblici e privati.

Il Piano Strategico non è dunque uno strumento di pianificazione tradizionale o di sola programmazione, ma piuttosto: “il momento per la determinazione partecipata delle scelte di crescita per i prossimi anni, e l’avvio di un lavoro coordinato sui vari progetti, con responsabilità condivise tra i diversi attori e processi valutativi adeguati; il luogo in cui si svolge un confronto continuo tra i diversi interessi presenti sul territorio, e quindi tra tutti coloro che vorranno prendervi parte, preceduto e accompagnato da una forte strategia di partecipazione e comunicazione; il luogo in cui si esercita una costante azione di monitoraggio dell’evolversi delle condizioni al contorno, delle trasformazioni interne, della realizzazione dei progetti e delle loro conseguenze territoriali”³.Nel caso di Bologna, il Piano Strategico: “è stato strutturato, realizzato e adottato in una dimensione ampia, metropolitana, capace di organizzare una massa critica sufficiente di risorse territoriali ed economiche e di intercettare dinamiche altrimenti impossibili da governare; è immaginato per scadenze diverse a 5, 10 e 15 anni, in ragione dell’urgenza e della complessità degli obiettivi che si perseguono”⁴.

2.2.1.2 Articolazione temporale del piano

2011 – FASE DI AVVIO

Manifesto del PSM

Costituzione del Comitato Promotore Bologna 2021

2012 – FASE PARTECIPATIVA

29 marzo: 1° Forum

Iscrizione e partecipazione di 991 soggetti

Analisi del contesto

Visione strategica

Raccolta di 551 idee progettuali

Incontri dei Tavoli di progettazione tematici

Definizione di 15 Programmi strategici

2013 – FASE PARTECIPATIVA OPERATIVA

9 febbraio: 2° Forum

Incontri dei Gruppi di lavoro per l’elaborazione dei progetti

9 luglio: 3° Forum per la sottoscrizione del Patto metropolitano e dei 67 progetti del PSM

2014-15- ATTUAZIONE DEL PIANO E MONITORAGGIO DEI PROGETTI

A partire dalla primavera 2014 la Segreteria tecnica ha avviato la fase di monitoraggio dell’attuazione dei progetti del Piano Strategico, optando per un sistema di analisi che monitori i 67 progetti rispetto ai risultati attesi in ciascuno di essi attraverso la compilazione di una scheda.

Si registra che, nei primi due anni di attuazione oltre il 70% dei progetti PSM si sono avviati con modalità molto diverse tra loro. In particolare, da un’analisi dei progetti in base al loro stato di avanzamento, è possibile affermare che dei 49 che sono partiti, 37 progetti sono attualmente in corso.

Dei restanti, alcuni sono stati accorpati con altri progetti particolarmente affini nella trattazione degli argomenti, allo scopo di creare un’unica piattaforma progettuale più strutturata. L’attuazione di altri progetti è strettamente connessa alla riallocazione a livello istituzionale delle funzioni, già esercitate dalle Province (ad esempio, quelli sulla semplificazione, sugli uffici comuni e sull’agricoltura). In altri casi ancora, dopo una prima fase di lancio, il progetto è stato momentaneamente sospeso, in quanto i cambiamenti di contesto impongono di aggiornarne i contenuti⁵.

2015-16- VERSO IL PSM 2.0

La legge 56/2014 “Disposizioni sulle Città Metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” ha istituito le dieci Città Metropolitane italiane riconoscendo come loro funzione fondamentale la redazione di un Piano Strategico di valenza triennale con aggiornamenti annuali.

Forte dell’eredità del PSM 2013 e in continuità con i risultati fino a oggi raggiunti, il Sindaco metropolitano e il Consiglio metropolitano di Bologna hanno scelto di avviare il percorso verso il nuovo PSM partendo dall’ascolto delle Unioni di Comuni.

Il nuovo PSM dovrà contenere “gli obiettivi generali, settoriali e trasversali di sviluppo nel medio e lungo termine per l’area metropolitana, individuando le priorità di intervento, le risorse necessarie al loro perseguimento e il metodo di attuazione” e sarà formalmente approvato, sulla base di un parere della Conferenza metropolitana, dal Consiglio metropolitano.

Aprile 2016

Partita a inizio gennaio, “La voce delle Unioni” ha coinvolto la comunità metropolitana bolognese in un percorso per raccogliere idee e proposte e individuare le future strategie per lo sviluppo del territorio. Termina il processo di Ascolto e vengono presentate le Linee di Indirizzo del PSM 2.0.

2.2.1.3Ambiti di azione del PSM

I gruppi di lavoro riunitisi inizialmente in 4 tavoli di progettazione hanno dato vita a 15 programmi strategici e 26 gruppi di lavoro, nella seguente articolazione:

 

Riportiamo di seguito, a titolo esemplificativo, alcuni dei progetti riconducibili ai 4 tavoli di progettazione:

– per il tavolo “INNOVAZIONE E SVILUPPO” i programmi strategici sono: il Rinascimento della manifattura (inclusa la ricerca, la formazione, i servizi che fanno ormai parte integrante della filiera); la declinazione della green economy e delle tecnologie verdi; la filiera delle tecnologie e della economia della salute; lo sviluppo pervasivo dell’ICT; la creazione di un nuovo modello di smart city; il rilancio della iniziativa mutualistica come strumento per l’innovazione. Sempre per lo stesso tavolo sono stati individuati i seguenti progetto: IRMA – Iniziativa per il Rinascimento della Manifattura; Il rilancio dell’educazione tecnica; Bologna City Branding; Bologna Welcome e la DMO: valorizzazione turistica delle risorse culturali e paesaggistiche; Agenda Digitale Metropolitana; Piano di sviluppo dei servizi della giustizia civile di Bologna; Riduzione dei tempi dei procedimenti civili presso la corte di appello di Bologna; Comunità Solare Locale; F.I.Co. – Eataly World Bologna, Fabbrica Italiana Contadina

– per il tavolo “BENESSERE E COESIONE SOCIALE” invece sono stati selezionati i programmi strategici: Salute, sistema sanitario e ricerca (distribuzione territoriale delle strutture, accessibilità ai servizi, tempi di attesa, qualità delle prestazioni fornite, comunicazione ai cittadini, informatizzazione, servizi di prevenzione, copertura dei fabbisogni di salute, poli di innovazione ed eccellenza sanitaria);welfare e nuove povertà (distribuzione territoriale dei servizi sociali, accessibilità dei tempi di attesa, articolazione e differenziazione dei servizi offerti, qualità delle prestazioni fornite, identificazione e copertura di nuovi bisogni sociali, innovazione sociale, lavoro);Cittadinanza e partecipazione (il benessere e la coesione sociale sono il risultato di politiche partecipative e distanti dal modello in cui “il cittadino chiede” e “qualcuno risponde”). I progetti individuati per questo tavolo sono: Sostegno alle fragilità; Empowerment e comunità; Politiche e sostegni alla domiciliarità; Politiche di welfare aziendale in un sistema di welfare condiviso; Riorganizzazione della rete metropolitana dei servizi per il lavoro; Patto per il lavoro e interventi a sostegno dell’occupazione; Servizi in rete per l’occupazione giovanile; Conoscenze in connessione.

– per il tavolo “CONOSCENZA, EDUCAZIONE E CULTURA” i programmi strategici sono: Produzione di nuove conoscenze per lo sviluppo economico, trasmissione e diffusione delle competenze in connessione con i territori e i vari livelli e ambiti dell’organizzazione del lavoro; Formazione alla cittadinanza responsabile e alla convivenza con riferimento a vari contesti di azione (comunità locale, lavoro, comunità sovralocali e interdipendenti); Rinnovamento intellettuale e crescita umana anche come risorsa indispensabile per prospettive di crescita sociale ed economica di tipo innovativo. I progetti individuati sono invece: Network metropolitano per lo sviluppo della cultura tecnica e professionale; Promozione della riuscita formativa di tutti gli adolescenti e i giovani; Distretti culturali: il sistema metropolitano di governance culturale; Sistema metropolitano delle biblioteche e degli archivi; Sistema museale metropolitano; Welfare culturale: molteplici arti; Bologna consumi responsabili.

– per il tavolo “AMBIENTE, ASSETTI URBANI, MOBILITA’” le tematiche territoriali (ambiente, mobilità, qualità urbana) sono trattate insieme perché interconnesse, ma viene sottolineato che all’esame specifici progetti potranno anche essere oggetto di analisi e valutazioni separate. Nella fattispecie i progetti sono: la linea 6 del Servizio Ferroviario Metropolitano: Stazione Centrale – Fiera; la nuova aerostazione di Bologna; il Tecnopolo; il progetto di innovazione del quartiere fieristico; la porta di accesso alla Città Metropolitana: la Stazione Centrale di Bologna (Coordinamento dei progetti); il servizio di trasporto pubblico integrato metropolitano bolognese (Completamento del servizio ferroviario metropolitano e filo-viarizzazione delle linee portanti del trasporto pubblico urbano); il piano dei parcheggi (attestamento, interscambio, pertinenziali); il piano metropolitano della mobilità ciclistica; il CAAB, City logistic: distribuzione delle merci nel centro storico; il patto metropolitano per il contenimento del consumo di suolo e rigenerazione urbana; usi temporanei e rivitalizzazione urbana; il patto metropolitano per l’Edilizia Residenziale Sociale; l’agricoltura metropolitana; il piano di adattamento ai cambiamenti climatici: il progetto Navile; la valle delle arti e della scienza

2.2.1.4 Il PSM 2.0

Aprile 2016. Vengono approvate le linee di indirizzo del PSM 2.0 e si delinea l’approvazione definitiva del piano per gennaio 2017 dopo un processo di progettazione da luglio a dicembre 2016. L’obiettivo di questo documento è riprendere il patrimonio di idee e progetti emersi dal primo PSM, nel segno della continuità e della capacità di evoluzione. L’utilizzo massiccio della frase “la nuova stagione di pianificazione strategica” fa immaginare che il primo PSM sia servito soprattutto a fare il punto della situazione in una città che, nonostante la lunga storia di concertazione e partecipazione degli stakeholders a livello provinciale e regionale, non si era mai però di fatto dotata di un vero e proprio un Piano Strategico prima del 2013 e fosse quindi necessario fissare un punto di partenza allo stato dell’arte dei progetti.

Il PSM 2.0 riorganizza gli obiettivi strategici della prima stagione di pianificazione strategica in 7 punti, ma cosa più importante esso si propone di diventare lo strumento essenziale per allocare le risorse disponibili secondo l’ultima stagione dei finanziamenti europei, statali e regionali, come le risorse del PON Metro, le risorse dei fondi strutturali destinate alla Regione, quelle dei PON nazionali. Il PSM 2.0, a differenza del primo Piano Strategico, si profila dunque come un piano capace di sostenere direttamente le azioni e i progetti a cui dà vita. Inoltre viene con forza sottolineato che esso si configura come atto di indirizzo non solo per l’ente metropolitano, ma anche “per l’esercizio delle funzioni dei Comuni e delle Unioni di Comuni compresi nel (…) territorio”.

Il PSM 2.0 si articola in:

a. Gli ambiti di azione ci sono consegnati, con precisione, da un’intesa raggiunta con la Regione Emilia-Romagna che, anche attraverso lo strumento della modifica legislativa di settore, sancisce l’impegno delle due istituzioni in particolare rispetto a: 1. lo sviluppo economico e sociale, le politiche di promozione imprenditoriale e di innovazione, la formazione ed i servizi per il lavoro; 2. la pianificazione territoriale, la mobilità e le infrastrutture; 3. le politiche di sistema a sostegno dell’attrattività; 4. i sistemi di welfare; 5. la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici e la loro organizzazione in ambito metropolitano; 6. le politiche della semplificazione, anche attraverso la promozione e il coordinamento dei sistemi di informatizzazione e digitalizzazione.

b. Le linee strategiche sono emerse per la ricorrenza dei temi in tutti i confronti avuti sul territorio. La convergenza si è manifestata con assoluta evidenza su cinque direttrici: 1. la qualità della vita dei cittadini, in ogni sua dimensione; 2. la relazione tra istruzione, ricerca e manifattura; 3. il rafforzamento di una mobilità veloce e sostenibile; 4. una nuova coniugazione dell’idea di rigenerazione urbana; 5. il ruolo della cultura come elemento identitario e di attrattività. Tutte le cinque direttrici sono declinate immaginando un territorio più connesso e contemporaneamente più aperto al mondo e più attrattivo di nuove risorse e nuovi talenti.

c. Infine, sono ben distinguibili alcuni fattori trasversali, da intendere come elementi che devono connotare e qualificare tutta l’azione metropolitana, e precisamente: 1. l’attenzione ai generi e alle generazioni; 2. l’implementazione delle tecnologie digitali; 3. una relazione più semplice e aperta con le istituzioni pubbliche.

Da questi punti sono stati delineati i sette obiettivi del PSM 2.0:

OBIETTIVO 1. L’identità di Bologna metropolitana: un luogo ideale per vivere e per sviluppare nuovi progetti

OBIETTIVO 2. Rigenerazione urbana e ambientale per città belle, sicure e sane

OBIETTIVO 3. Più mobilità e meno gas serra

OBIETTIVO 4. Manifattura, nuova industria e scuola come motori di sviluppo

OBIETTIVO 5. Bologna metropolitana come capitale della produzione culturale e della creatività.

OBIETTIVO 6. Un sistema educativo equo e paritario dalla prima infanzia all’università

OBIETTIVO 7. Salute e welfare: la filiera del benessere che genera ricchezza

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